Posição da Academia Nacional de Engenharia Sobre a Situação do Setor Elétrico Brasileiro

 

 

Introdução

 

Não é possível identificar uma causa única especifica que tenha motivado as dificuldades enfrentadas pelo Setor Elétrico brasileiro. Como geralmente acontece, várias causas mais ou menos simultâneas foram responsáveis pela situação atual. O Setor foi atingido por uma “tempestade perfeita” – uma conjunção de fatores, cada um dos quais por si só já prejudicial e que se reforçaram mutuamente. São eles, numa listagem muito simplificada, os seguintes:

  1. a) Interferência precipitada do governo federal, tentando resolver ao mesmo tempo dois problemas complexos – o fim das concessões das instalações de várias empresas e a obtenção da tão almejada “modicidade tarifária”. Abstraindo do mérito, a maneira abrupta como foi introduzida a medida (MP 579), provocou um tumulto que se espraiou por todos os componentes do Setor, com efeitos variados, talvez não avaliados de antemão na sua elaboração.
  2. b) Tudo indica a existência de um descompasso entre os modelos de simulação e a operação real das usinas e dos reservatórios que teriam causado um esvaziamento dos reservatórios no fim de 2013, acima do esperado, já que a afluência estava próxima da média histórica e as térmicas estavam acionadas desde outubro de 2012. Este descompasso indicaria que a capacidade real do sistema é menor do que a nominal. Convém observar que o problema já havia sido detectado em 2010, aparentemente com pouca ou nenhuma ação corretiva.
  3. c) A intensa seca de 2014, que já encontrou os reservatórios significativamente deplecionados no início do ano. Embora o sistema tenha sido projetado para enfrentar uma situação de baixa hidraulicidade, devido aos problemas apontados a sua capacidade para tal está muito fragilizada.
  4. d) Demora na entrada em operação, devido a atrasos na construção, de novas usinas e sistemas de transmissão.
  5. e) O problema do leilão de geração A1 que deveria ter ocorrido em 2012 e que foi adiado, com graves consequências financeiras para muitas distribuidoras e consumidores livres.

 

Quanto à situação geral do Setor, apesar de pronunciamentos em contrário, pois não há racionamento, entende-se que ela não possa ser considerada normal, – pelo contrário, é bastante grave -em vista do elevado risco de déficit nos próximos meses e que vários consumidores livres reduziram ou interromperam suas atividades para vender a energia contratada, em vista dos elevados preços praticados no mercado de curto prazo. Recentemente uma queda da frequência de operação do sistema elétrico mostrou a dificuldade em equilibrar geração com a carga. Além disso, as sementes de enormes problemas estão plantadas:

  • o financeiro, decorrente de prejuízos extraordinários de muitas empresas – inclusive da própria Eletrobras e já refletidos por aumentos significativos nas tarifas residenciais e industriais – e ressarcimentos de custos extraordinários incorridos devido ao baixíssimo nível de armazenamento; para tornar o quadro mais complicado ainda, um dos efeitos da MP579 foi que as empresas que não aderiram à proposta do governo, obtiveram grandes lucros, vendendo energia no mercado livre;
  • o da segurança de atendimento, em 2015, em vista da possibilidade das condições hidrológicas permanecerem desfavoráveis;
  • o institucional, com a proximidade de término dos períodos de concessão de diversas usinas hidrelétricas e de várias áreas de distribuição de energia elétrica.

Recentemente, para atenuar efeitos da extraordinária e duradoura elevação dos preços de energia no mercado não regulado, devida à operação permanente da totalidade do parque térmico, após apressadas audiências públicas o governo reduziu o valor máximo do PLD, provocando no mínimo confusão e quebra abrupta de regras estabelecidas.

 

O Comitê procurou também identificar outros pontos que merecem cuidado, tais como a área de distribuição à qual geralmente se dedica menos atenção do que a usinas geradoras e ao sistema de alta tensão, possíveis problemas no sistema tarifário, pesquisa e desenvolvimento e a necessidade de um permanente programa de reciclagem e formação de pessoal.

 

O texto a seguir procura oferecer sugestões e comentários referentes aos pontos acima resumidos. Estamos cientes de que existem recomendações que transcendem o próprio Setor Elétrico, concernentes a fatores que constituem o chamado Custo Brasil, e que por isso mesmo, devem ser devidamente assinalados.

 

 

 

Recomendações

 

Inicialmente duas recomendações básicas que permeiam todas as outras:

 

  • Formação de recursos humanos. A necessidade de atração de novos talentos para o setor, assim como permanente reciclagem do pessoal já engajado deve ser uma constante preocupação. O problema de atração para as atividades na área de energia elétrica de jovens graduados é difícil em diversas partes do mundo e não deve ser subestimado no Brasil. Empresas e órgãos governamentais competentes devem dar atenção a este problema, dialogando com as universidades e escolas técnicas para manutenção de currículos atualizados e organizando cursos de formação e de atualização, assegurando uma mão de obra de alta competência técnica. Além disso, devem aumentar a comunicação com os estudantes através de palestras e outros meios, tais como redes sociais, mostrando a ampla gama de oportunidades para uma carreira de grandes desafios profissionais em múltiplas áreas, tais como engenharia civil, elétrica, eletrônica, mecânica, ambiental, a informática e teoria de controle na elaboração e manuseio de complexos modelos matemáticos e na implementação e operação de sistemas de proteção e controle cada vez mais sofisticados, cobrindo sistemas de milhares de quilômetros de linhas de transmissão, sistemas de telecomunicação, etc. Mas não somente áreas de engenharia oferecem oportunidades. Há a tratar problemas socioambientais, legais, econômicos, financeiros, contábeis, etc. Há nichos para todos os interesses. É isso que deve ser demonstrado aos jovens graduandos.

 

 

  • Pesquisa e desenvolvimento. Um importante aspecto que deve ser priorizado: pesquisa e desenvolvimento (P&D). Com o crescente aproveitamento de fontes renováveis intermitentes e introdução de novas tecnologias como a das redes inteligentes, da geração distribuída e a crescente importância das usinas térmicas, P&D deve ser reforçada e estimulada, tanto na área de equipamentos quanto na do software. Com relação às térmicas, a crescente preocupação mundial com a redução da produção dos gases de efeito estufa pode dificultar a utilização de térmicas convencionais e exige estudos de como enfrentar este problema, já que o sistema brasileiro tende a utilizar mais usinas térmicas, como enfatizado em outros pontos deste documento. Apesar de existirem recursos para pesquisa, previstos em lei, e programas em andamento, o seu direcionamento e utilização devem ser aprimorados e devidamente fiscalizados e não devem sofrer contingenciamento.

 

 

A – Institucional

 

  • Manter, em linhas gerais, o modelo atual que, por outro lado, deve ser aperfeiçoado e tornado mais imune a interferências indevidas.
  • Políticas para o Setor Elétrico. Limitar ou evitar totalmente intervenções intempestivas do governo quanto ao seu funcionamento. Eventuais intervenções (MPs, legislação, normas, etc.), se absolutamente necessárias, devem ser discutidas previamente com os agentes envolvidos e aplicadas com a devida cautela para evitar perturbações no sistema. Neste sentido, fazemos coro à sugestão formulada pelo Fórum das Associações do Setor Elétrico Brasileiro (FASE) de serem estabelecidos procedimentos formais para discussão, avaliação e implementação de quaisquer regras, dentre os quais a elaboração de uma Avaliação de Impacto Regulatório e sua discussão em Audiência Pública. Tal avaliação tornou-se obrigatória, recentemente, no caso das alterações regulatórias promovidas pela ANEEL, mas sua implementação tem sido incipiente.

 

Também no plano institucional vale lembrar que, em 2015, estarão vencendo os contratos de concessão de 37 das 64 concessionárias de distribuição. Neste contexto, espera-se que as regras para as eventuais prorrogações sejam discutidas com todas as partes interessadas, de forma ampla e com a antecedência devida. Provavelmente a melhor opção seria simplesmente prorrogar as concessões atuais, desde que as respectivas concessionárias atendam aos requisitos necessários para tal.

Em breve também estarão vencendo concessões de usinas hidrelétricas, o que poderá ocasionar questionamentos, inclusive judiciais, caso os atuais concessionários, se não estiverem sob controle federal, não concordarem em antecipar sua renovação nos termos da legislação vigente.

 

  • Leilões. As licitações devem ser cuidadosamente preparadas, levando-se em conta os problemas que possam surgir no licenciamento e posterior construção, tendo em vista definir prazos que sejam realistas. Nesta linha, é importante que as datas dos leilões ao longo do ano e os prazos para geração sejam cuidadosamente escolhidos para que os prazos necessários para a construção não sejam artificialmente encurtados. É importante lembrar também que as linhas de transmissão, especialmente as mais extensas podem demorar a entrar em serviço, em datas dificilmente previsíveis. Uma pré-qualificação de firmas interessadas seria muito importante para detectar proponentes que não tenham condição de cumprir o que for acordado quanto a prazos, qualidade, etc.

 

Exigir apresentação de Estudos de Viabilidade para Usinas e Sistemas de Transmissão propostos, com nível de investigações, detalhamentos de projeto – inclusive submissão de projeto básico – e dos estudos socioambientais e fundiários que possibilitem uma melhor estimativa de custos e visualização de eventuais problemas a enfrentar ao longo da implementação. Estes estudos, projeto básico, etc. devem ficar a cargo de empresas de engenharia e consultoria independentes das construtoras. Possibilitar que os custos reais, referentes à conta 10 (custos socioambientais e fundiários) do OPE (Orçamento Padrão Eletrobras) para o estabelecimento das tarifas de usinas hidroelétricas possam vir a ser compensados com o aumento equivalente do prazo de concessão, conforme já adotado para concessões em outras áreas de infraestrutura. O mesmo deverá ser aplicado para os projetos de sistemas de transmissão.

 

Os pontos abordados acima quanto a necessidade de aprimoramento dos Modelos de Leilões, visando reduzir os riscos dos investidores – prazos realistas e redução na incerteza dos custos – merecem ser discutidos com prioridade entre os agentes governamentais e investidores privados. De fato, existe atualmente uma grande dicotomia na estimativa de custos, riscos e prazos entre a visão governamental e os potenciais investidores privados, o que vem afugentando estes últimos.

 

É necessário promover estreita ligação entre todos os agentes que possam intervir num determinado projeto, especialmente quanto aos aspectos socioambientais, ainda na fase do licenciamento, para que a fase de construção possa transcorrer com um mínimo de perturbações. Simplificar e consolidar as regras para licenciamento socioambiental, sem enfraquecê-las, e definir claramente as competências dos diferentes órgãos envolvidos.

Acrescenta-se ainda, a conveniência de estudos sobre realização de leilões por fonte e por região, ou por bacia hidrográfica.

  • Examinar o sistema tarifário atual com finalidade principal de verificar se existem incentivos suficientes para as empresas efetuarem trabalhos de manutenção adequados e possam adotar novas tecnologias.

As tarifas já definidas para a operação e manutenção de usinas cujos prazos de concessão tenham sido prorrogados devem poder ser aumentadas para permitir a modernização e aumento de eficiência dessas instalações.

A conversão da energia de usinas já amortizadas em quotas para o ACR (Ambiente de Contratação Regulada) implica, na pratica, no restabelecimento da tarifação pelo custo, com conhecido desestimulo à criação e ao aumento da produtividade. As tarifas de venda da energia de usinas cujos ativos já estejam amortizados poderiam ser fixadas conforme os custos marginais de expansão da oferta e a diferença entre os valores assim definidos e os custos de operação e manutenção poderiam ser destinados à cobertura de despesas já incorridas pelos consumidores, como subsídios aos consumidores de baixa renda, Luz Para Todos, despesas com combustíveis em sistemas isolados, etc. Dessa forma seriam reduzidos os Encargos de Serviços do Sistema, beneficiando também os consumidores do ACL (Ambiente de Contratação Livre).

De uma maneira geral, as tarifas devem ser suficientes para atrair investidores e permitir uma operação e manutenção eficaz, e que possibilitem a introdução de novidades técnicas e melhorias em geral nos sistemas sob sua responsabilidade.

 

Em particular, tetos sobre remuneração de capital devem ser realistas, compatíveis com preços de oportunidade e os respectivos riscos envolvidos, para que empreendedores possam ser atraídos a investir nos projetos de energia e que estes sejam implementados de modo a propiciar sua confiabilidade e eficiência.

Por outro lado devem ser estudados todos os meios razoáveis de manter os preços de energia para os consumidores finais em patamares que garantam a competitividade do País.

 

Deve ser reestudado o problema que surge na finalização de uma concessão. O assunto é difícil e muito perturbador para o setor, haja vista a tentativa razoavelmente atabalhoada de resolver o assunto agora, em cima da hora. Existem sugestões quanto a isso, tais como haver concessões sem prazo ou um prazo muito longo, como 99 anos.

 

Não utilizar as tarifas de energia elétrica para controle de inflação. Manter tarifas artificialmente baixas é extremamente prejudicial ao Setor, conforme já visto mais de uma vez ao longo dos anos.

 

  • Agências Reguladoras. As agências reguladoras devem de fato ser independentes, com todos os cargos preenchidos por pessoas honestas e competentes, em número adequado e salários razoáveis e verbas (sem contingenciamento) para a correta execução de todas as obrigações dessas agencias.

 

  • Linhas de transmissão. A atual metodologia de leilões de concessão da transmissão, baseados na menor receita ofertada e com pesadas multas pela eventual indisponibilidade, parece ser adequada apesar da complexidade resultante do acréscimo que se observa de agentes no setor. Obviamente há necessidade de importantes aprimoramentos nessa área. Entre outros, do ponto de vista técnico, identifica-se uma séria deficiência que é a falta de uma Norma Brasileira para projeto das LTs: a atual NBR 5422 é de 1985 e foi abandonada pelo próprio meio em razão das deficiências técnicas em diversas áreas e notoriamente na parte de critérios associados a eventos de origem atmosférica como, por exemplo, carregamentos devidos ao vento, além do estabelecimento de distâncias de segurança e temperaturas de operação das LTs. Atualmente, embora exista uma diretriz da ANEEL para a utilização de normas internacionais como a IEC 60826/2003, os dados básicos coletados, e a serem utilizados no projeto, são de responsabilidade do candidato à concessão, evidenciando um terrível conflito de interesses e enorme dificuldade de discussão e eventual contra argumentação do Estado e do órgão regulador. Sugere-se que o estabelecimento dos critérios de projeto seja feito pela comunidade técnica do setor, inclusive através da elaboração de mapas de dados básicos de projeto (por exemplo: dados de vento).

Como o encaminhamento de licenças ambientais é de atribuição do candidato à concessão, também se estabelece uma importante e indesejável complexidade e incerteza no estabelecimento dos investimentos, o que hoje se identifica como, talvez, a principal razão de atrasos em obras. Sugere-se ser buscada uma forma de que o licenciamento ambiental dos empreendimentos de transmissão já esteja encaminhado anteriormente aos leilões, de forma a não transferir tal incerteza ao investidor/concessionário.

Embora o critério da escolha do vencedor pela menor receita ofertada nos leilões seja salutar do ponto de vista econômico, recomenda-se uma reflexão sobre o resultado da aplicação dessa metodologia indistintamente. Entende-se que as concessões de transmissão diferem em termos de relevância e importância estratégica para o SIN (Sistema Interligado Nacional) e, para níveis mais importantes desses itens, a seleção e qualificação dos candidatos à concessão poderiam incorporar critérios adicionais, tais como o histórico técnico.

A atual metodologia de leilões também leva a situações em que trechos eletricamente próximos são operados por empresas diferentes, dificultando a coordenação operativa, especialmente na área de proteção, o que pode levar até a apagões de grande porte. É um assunto que deve ser estudado

 

  • Geração Distribuída. Incentivar a geração distribuída inclusive estabelecendo legislação onde necessário, propiciando parcerias entre os empreendimentos de geração distribuída e as distribuidoras através da alocação adequada de custos e benefícios.

 

 

B – Operação

 

  • Instalações novas. ONS / ANEEL (Operador Nacional do Sistema Elétrico/ Agencia Nacional de Energia Elétrica) devem acompanhar mais de perto os reais cronogramas de implantação das novas usinas, linhas e subestações para que os programas de operação sejam realistas.
  • Modelos de planejamento da operação. Reexaminar os dados de entrada dos modelos de operação do sistema quanto à sua aplicabilidade às condições correntes, lembrando que ao longo do tempo as condições no campo podem se tornar incompatíveis com os mesmos. O esvaziamento prematuro dos reservatórios em comparação com as simulações e a capacidade disponível aparentemente inferior à teoricamente existente, parecem indicar que tal é o caso. Também é importante que o ONS, ao simular a operação do sistema, considere datas realistas para a entrada em operação de novas instalações, mesmo que essas conflitem com as datas contratuais.

 

Seria altamente conveniente ANEEL e ONS conduzirem testes      periódicos da produtividade das usinas e outros porventura necessários para a aferição dos tais parâmetros.

 

  • Treinamento de pessoal. É importante também a atualização e permanente treinamento dos operadores dos diversos componentes do sistema interligado, como usinas e subestações. Procurar criar um mecanismo legal/administrativo que permitisse ao ONS exigir e acompanhar testes da aptidão e conhecimento dos operadores das diversas empresas integrantes do SIN.

 

C – Planejamento

 

  • Expansão da geração. Nas próximas décadas estará cada vez mais difícil a construção de usinas hidroelétricas. Embora no planejamento oficial ainda estejam previstas implantações de usinas hidroelétricas, o ritmo de implantação desta fonte será cada vez mais reduzido comparativamente à necessidade de expansão do Sistema devido a vários fatores, como grandes distancias dos centros de carga e outros geralmente fora de controle dos planejadores, tais como oposição de grupos sociais, etc. Deste modo o sistema interligado evoluirá para um sistema hidrotérmico. Situação semelhante ao que aconteceu na França no imediato pós segunda guerra mundial. Naquele país foram gradualmente introduzidas grandes usinas térmicas, inicialmente a combustível fóssil, em seguida nucleares, trabalhando na base, enquanto as hidráulicas ficaram modulando a curva de carga. Esta combinação somente funciona enquanto os reservatórios tiverem capacidade para tal – as usinas a fio d’água somente poderão operar na base.

 

Atualmente existe a tendência de confiar a expansão do sistema a fontes novas renováveis, como eólica e solar. Isto deve ser avaliado com bastante cuidado, devido à natureza intermitente destas fontes que exige a manutenção de reservas adequadas de geração cujos custos devem ser devidamente contabilizados, assim como outros custos inerentes às características de cada fonte. (No caso de usinas eólicas, por exemplo, existem custos adicionais relacionados à sua introdução no sistema interligado, tais como controle de reativos, eliminação de harmônicos, etc.). Devem ser examinados também subsídios oferecidos de diversas maneiras.

É interessante notar ainda que o Sistema Interligado Brasileiro se presta admiravelmente a trabalhar em harmonia com fontes intermitentes, devido à presença de reservatórios das usinas hidroelétricas e sua função de acumular energia. Daí mais um motivo para levantar o veto (mesmo que informal) à construção de usinas hidrelétricas com volumes uteis em seus reservatórios. Para isso ver também o documento “Posição da Academia Nacional de Engenharia sobre reservatórios”, enviada à Presidente da República em janeiro de 2013. Entre outros, aquele documento lembra que devem ser levados em conta projetos integrados com navegação, irrigação, controle de cheias, saneamento etc.

Do ponto de vista prático seria desejável reestudar os inventários existentes e adequar as instruções para realização de estudos para que não penalizem as alternativas de partição de queda que incluem aproveitamentos com reservatórios. Convém ressaltar, mais uma vez, a vantagem competitiva do setor elétrico brasileiro relativo à maioria dos países, especialmente os europeus que, além de se preocupar em como armazenar energia intermitente oriunda da geração eólica e solar, preocupa-se em flexibilizar a operação das suas térmicas, na maioria operando na base da curva de carga e que devem se adaptar a variações bruscas de carga devidas a estas intermitências, enquanto as nossas hidráulicas possuem reposta rápida, adequada para atendimento a essas variações.

 

De qualquer forma o Brasil possui uma gama completa de possíveis fontes de energia e as escolhas devem ser cuidadosamente avaliadas e qualquer que seja a escolha, providências complementares devem ser tomadas. Por exemplo, no caso de usinas térmicas a gás, além do preparo da indústria para aumentar o conteúdo nacional a preços competitivos é essencial assegurar o suprimento de gás. O planejamento deste suprimento, a própria política energética, devem ser formulados e executados em conjunto por todos os agentes interessados. No caso de biomassa, estabelecer mecanismos para o adequado e previsível suprimento daquele combustível e assim por diante.

Devemos lembrar também o potencial que apresenta a integração energética regional. Atualmente incipiente, mas que deve ser aprofundada e expandida através de interligações com países vizinhos e os trabalhos diplomáticos e jurídicos necessários para isso.

 

As PCHs (Pequenas Centrais Hidroelétricas) e as novas renováveis, assim como usinas reversíveis podem ser consideradas para sistemas de geração distribuída, tornando o sistema interligado mais equilibrado, menos dependente das longas linhas de transmissão. Outras fontes tais como biomassa e eletricidade produzida a partir do lixo urbano se prestam muito bem para tal finalidade e devem ser estudadas em maior profundidade. Concomitantemente, aspectos legais, tributação, etc. devem ser cuidadosamente examinados e, onde necessário, alterados, para que haja incentivos ao desenvolvimento e integração ao sistema das concessionárias.

Deve ser considerada a necessidade de integrar a geração distribuída na rede elétrica, inclusive no seu planejamento e operação, maximizando os benefícios da geração centralizada e distribuída para todos os consumidores.

Independentemente do exposto acima, parece bastante razoável esperar que, face à progressiva redução proporcional da capacidade de armazenamento do Sistema Interligado, seja necessária a construção de usinas térmicas para operação na base, para o que a energia nuclear se presta especialmente bem. O Brasil possui reservas de uranio, domina o ciclo de combustível e possui pessoal especializado na construção e operação das usinas nucleares que operam praticamente sem poluir o meio ambiente e com baixo custo da energia gerada. Estas qualidades devem ser adequadamente aproveitadas e o programa nuclear brasileiro deve ser incentivado.

Para melhor balizar o planejamento do Setor, é conveniente, a título de orientação, estimar a ordem de grandeza de qual seria um valor razoável para o nível do consumo de energia e, em particular energia elétrica per capita a ser alcançado no Brasil. Este seria uma referência que, sem substituir os estudos de mercado detalhados, indicaria, juntamente com esses, as futuras necessidades de geração.

  • Eficiência energética. Apesar de existirem programas como Procel, maior atenção deve ser dada ao problema da eficiência energética. Convém lembrar, também que tarifas baixas não estimulam a economia de energia. Neste sentido a continuidade e, se possível, aceleração da regulamentação da Lei da Eficiência Energética (Lei 10.295/01) são importantes.
  • Distribuição de energia elétrica. Atenção especial deve ser dada a problemas de distribuição – com os olhares voltados para os grandes problemas de geração e transmissão, frequentemente a distribuição não recebe os cuidados que são necessários. Verificar se existem empecilhos institucionais, tais como sistema tarifário, que não tornam interessantes os investimentos nesta área. Convêm lembrar que é através dos sistemas de distribuição que a maioria da população enxerga as empresas que lhes fornecem energia elétrica e julga a qualidade do serviço que lhes é prestado pelo sistema.

Em particular, será importante articular as funções e a remuneração das redes elétricas com a expansão da geração distribuída, que tende a reduzir a utilização dessas redes porém sem prescindir de sua manutenção e expansão. Por outro lado, novas instalações de geração distribuída eventualmente podem adiar ou mesmo dispensar algumas ampliações da rede pública. Neste sentido provavelmente será necessário repensar o modelo de negócios das distribuidoras.

O problema de roubos e fraudes nas redes de distribuição deve ser atacado com mais seriedade, já que ele é responsável por importantes perdas financeiras das distribuidoras. Uso de tecnologias mais recentes, como medidores inteligentes e a implantação das chamadas “smart grids” etc. deve ser estudado e implementado com mais intensidade, não somente sob enfoque da prevenção de fraudes, mas em conjunto com os novos aspectos da distribuição, conforme já comentado anteriormente.

 

Rio de Janeiro, 02/01/2015

 

Comitê de Energia da ANE

Coordenação Jerzy Lepecki

 

Colaboração: Acher Mossé, Agenor O. Mundim, Eduardo Serra, Fernando A.R. Sandroni, Flavio Miguez, Jerson Kelman,  Jorge D. Riera, José Eduardo Moreira, Pietro Erber, Ruy C. R. Menezes, Witold Lepecki